我國地方融資平臺存在的問題及其治理對策
范——政
東方銅牛網(wǎng)
引 言
在目前財政金融體制尚不完善的情況下，地方政府在不該涉足的競爭性領域要堅決退出，一定程度上利用市場化機制發(fā)展社會事業(yè);地方政府要引入“經(jīng)營財政”的思想，積極探索新的途徑以實現(xiàn)財政閑置資金的高效運行;進一步開放投資、融資領域，鼓勵市場的資本創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，爭取全社會資金參與基礎設施事業(yè)，走一條“政府主導、市場參與、全社會聯(lián)動”的適應市場經(jīng)濟需求的地方政府融資道路。
一、我國地方融資平臺的現(xiàn)狀
1.1我國地方融資平臺簡介
地方的一個主要融資渠道就是向商業(yè)銀行貸款，但這一點正是引起商業(yè)銀行呆壞帳比例上升的重要原因。地方政府把商業(yè)銀行包括四大國有銀行、城市和農村信用社等金融機構作為主要融資渠道，通過行政指令或其他擔保方式向銀行融資。而銀行由于政府信用有保障，不怕政府破產(chǎn)，其貸款大部分是貸給了政府，對民營企業(yè)卻存在”惜貸”心理。但是，政府有些項目也不一定能夠實現(xiàn)經(jīng)濟效益，特別是大型基礎設施在投入前十幾年是少有回報的，而造成資金的回收期很長。而國有企業(yè)由于其自身經(jīng)濟效益不高，通過政府擔保而從商業(yè)銀行的貸款往往形成了呆壞帳。隨著四大國有商業(yè)銀行逐步向商業(yè)銀行運行機制轉軌以及對呆壞賬的清算，金融機構也開始注重向政府放貸的風險管理。政府對銀行的資金運作已不能再強加干預，因此向商業(yè)銀行貸款這一條融資渠道也難以滿足政府的資金需要。
1.2我國地方融資平臺管理現(xiàn)狀
1.2.1商業(yè)銀行貸款成本提高，難度加大
地方政府的一個主要融資渠道就是向商業(yè)銀行貸款，但這一點正是引起商業(yè)銀行呆壞帳比例上升的重要原因。地方政府把商業(yè)銀行包括四大國有銀行、城市和農村信用社等金融機構作為主要融資渠道，通過行政指令或其他擔保方式向銀行融資。而銀行由于政府信用有保障，不怕政府破產(chǎn)，其貸款大部分是貸給了政府，對民營企業(yè)卻存在”惜貸”心理。但是，政府有些項目也不一定能夠實現(xiàn)經(jīng)濟效益，特別是大型基礎設施在投入前十幾年是少有回報的，而造成資金的回收期很長。而國有企業(yè)由于其自身經(jīng)濟效益不高，通過政府擔保而從商業(yè)銀行的貸款往往形成了呆壞帳。隨著四大國有商業(yè)銀行逐步向商業(yè)銀行運行機制轉軌以及對呆壞賬的清算，金融機構也開始注重向政府放貸的風險管理。政府對銀行的資金運作已不能再強加干預，因此向商業(yè)銀行貸款這一條融資渠道也難以滿足政府的資金需要。
1.2.2從土地批租中獲得的收益相對減少
土地批租收益是城市基礎設施的主要融資渠道之一。一般來講，政府通過貸款或其他方式籌集資金，用于待開發(fā)區(qū)域內土地平整、道路等基礎設施建設，從而促使待開發(fā)區(qū)域內土地升值，土地使用權出讓所獲收益用于補償基礎設施投資的支出，盈余部分可以投入新地塊的開發(fā)和利用。只有政府的土地使用權出讓價格高于開發(fā)成本，才能實現(xiàn)上述過程的良性循環(huán)和投資資金的周轉使用，政府才不會陷入債務困境之中。但實際情況是各地政府在土地資源開發(fā)和利用上各自為政和競相殺價，競相賤賣，使土地資產(chǎn)收益嚴重流失，其中又以開發(fā)區(qū)間的競爭行為最為嚴重，危害最大。各區(qū)為吸引外商在本區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中投資，不惜大幅度降低土地使用權出讓價格，外商則以此為機會有意壓低價格，從中得利。這種多個土地供給者面對有限需求者的市場環(huán)境使寶貴的土地資源發(fā)揮不出最大效益。很多地方政府所辦的開發(fā)區(qū)，開發(fā)一平方米土地的成本比出讓土地獲得的出讓金還要大，開發(fā)土地越多，政府賠得越多。另外，各開發(fā)區(qū)都設有各類指揮部，開發(fā)區(qū)指揮部和管委會在土地管理上也擁有獨立的權力，土地收益中的絕大多數(shù)被這些單位留用。目前土地批租過程中的暗箱操作、不透明現(xiàn)象十分嚴重，根本沒有形成嚴格、規(guī)范的土地使用權拍賣制度。所有上述問題都造成了城市土地收益的巨大流失，隨著國家對開發(fā)區(qū)的清理整頓和對土地部門的垂直管理，地方政府的大量的無序開發(fā)，地方政府所擁有的土地資源越來越少，土地批租獲得的收益必將越來越少
1.2.3產(chǎn)權重組等獲得資金的能力有弱化趨勢
地方政府有一部分大型國有企業(yè)在實施股份制改造的過程中也面臨著資金匾乏的問題。隨著股票市場二十多年的發(fā)展，股民己成較為理性的投資者，對上市公司中普遍存在的“圈錢”現(xiàn)象有所警惕，股票市場融資功能已大大下降。股市的改革要與其他經(jīng)濟體制特別是金融體制改革配套，地方政府通過資本市場融資的渠道已不通暢。
1.2.4引進外資優(yōu)惠政策和措施逐步減少
地方政府通過稅收優(yōu)惠等方式吸引外資以解決城市基礎設施建設的不足，這種方式使國家大量的稅收流失，造成內資企業(yè)和外資企業(yè)的不同待遇以及當?shù)卣畬ν赓Y的依賴。國家在這方面也在逐漸加強監(jiān)管，對各地擅自出臺的不符合中央精神的地方優(yōu)惠政策進行清理，地方政府引進外資優(yōu)惠政策和措施越來越少。外資選擇的都是回報率很高的優(yōu)質工程，其他一些回報率低甚至沒有經(jīng)濟效益的基礎設施同樣得不到資金支持。
1.2.5強制集資受到民眾輿論壓力
一些地方政府靠對使用者強行征收過高的稅費來對基礎設施融資，如一些地方的高速公路以“借款修路、收費還貸”的名義收取過高、時期過久的過路費用，這種強行集資的方式往往是地方政府行政作為，沒有經(jīng)過當?shù)厝嗣翊泶髸腿w市民的投票表決，因此造成了社會輿論的不滿，容易引起各種社會問題，這也是法律所不允許的。以前地方政府為了發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，不惜高息舉債，大上項目，全國經(jīng)濟出現(xiàn)空前的繁榮，一度經(jīng)濟過熱，通貨膨脹日益顯現(xiàn)，中央政府審時度勢，提高準備金率、緊縮銀根等一系列的宏觀經(jīng)濟措施隨，實現(xiàn)經(jīng)濟的軟著陸。地方由于缺乏后續(xù)資金的支持，項目被迫停止，半拉子工程擠占了大部分資金，農民失去土地，土地補償金不到位，無法就業(yè)等，隨著問題暴露的越來越嚴重，國家以干擾金融秩序為由，對集資定性為非法，進行經(jīng)濟秩序整頓。
二、我國地方融資平臺存在的問題
2.1對融資的認識模糊、觀念落后
由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思想束縛，許多地方把融資看做為緩解財政困難采取的應急性措施，并沒有把融資作為整個改革密不可分的重要組成部分。因此，在工作實踐中忽略了融資體制的改革和完善，反過來，落后的體制建設和理論建設制約著融資的進一步發(fā)展和完善。
2.2我國地方濫用舉債權盲目擴大債務融資
國際上確立了幾條公認的債務警戒線。一是債務余額占當年GDP的比重為60%，發(fā)展中國家一般不超過30%;二是赤字占當年GDP的比重為3%;三是國債依存度，即年度債務收入占財政支出和債務還本利息之和不能超過一定的比例。借債與個人、企業(yè)一樣，借債規(guī)模和財政赤字必須控制在國民經(jīng)濟承受范圍之內，否則就會產(chǎn)生債務危機。我國地方在現(xiàn)存的財政體制下有多發(fā)債、多支出的天然沖動。
2.3過度依賴國外借款和銀行債務融資，融資風險加大
據(jù)有關部門對大連、煙臺、南京、宜昌等地方融資的聯(lián)合調查顯示，目前主要是采取間接融資方式，向外國政府、國際金融機構借款。各地外債規(guī)模普遍過大，有些地方債務90%以上是外債，對內融資規(guī)模小且手段單一。外債是主權債，具有很強的償還剛性。這種雙重風險的融資格局，使地方既要承擔項目單位償還能力的風險，又要承擔國家風險和外匯風險，融資成本相當大。一旦還款發(fā)生困難，地方就得動用財力墊付，給國民經(jīng)濟正常運行留下了隱患。
2.4我國地方信用缺失嚴重
我國地方信用缺失嚴重主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是地方保護主義嚴重，維護市場經(jīng)濟秩序有失公正。有些地方還錯誤地認為制假販假是本地企業(yè)實現(xiàn)原始積累的唯一途徑和振興當?shù)亟?jīng)濟的重要手段，其默許制假販假等違法違規(guī)活動，這些不規(guī)范的行為使國家為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序所制定的一系列法律規(guī)范文件束之高閣。二是政策朝令夕改，工作缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。三是政務缺乏公開性，透明度不夠。資訊不公開，行為不透明言不一定行、行不一定果，即重承諾輕兌現(xiàn)，而且權力運作機制問題――權力運行的不公開性助長了營私舞弊、暗箱操作等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重挫傷了人民對地方的信任，導致這些地方政府的形象和公信力大大降低。
三、我國地方融資平臺優(yōu)化對策
3.1轉變政府融資觀念，實現(xiàn)經(jīng)營城市、經(jīng)營財政
我國已確立了建立社會主義市場經(jīng)濟的目標，因此財政的職能也應相應轉換。在計劃經(jīng)濟體制下，各級財政部門只是按照政府的計劃和指令對國家的財政資源進行分配，財政并沒有積極介入經(jīng)濟生活，沒有對經(jīng)濟生活進行積極的宏觀調控。在市場經(jīng)濟條件下，財政部應充分發(fā)揮以下作用:第一，按照建設小政府大社會的要求，逐步縮小財政對行政事業(yè)單位的供給范圍，壓縮政府開支;第二，在財力相對富足時運用閑置資產(chǎn)，保證國有資產(chǎn)最有效的利用;第三，在財力相對緊張時運用各種手段進行籌資和融資，緩解財政資金不足的壓力;第四，對各項財政支出進行事前調查和事后跟蹤，確保財政支出的高效率;第五，定期檢驗本級財政的財政風險，避免發(fā)生財政危機。
3.2高服務質量，改善融資環(huán)境
1.注重法制建設，為投融資活動創(chuàng)造必備的法制環(huán)境。應及時整理歸納國家新頒布的政策法規(guī)，力爭用好、用活、用足現(xiàn)有政策;各部門要對地方性的法規(guī)不斷進行清理，對不利于地區(qū)發(fā)展和對外開放、只注重部門利益和行業(yè)保護的不合理或過時政策堅決予以糾正或廢除;在現(xiàn)有法制框架下，根據(jù)發(fā)展實際創(chuàng)造性地提出完善地方性法規(guī)的意見思路，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境;用法制手段實現(xiàn)政策的連續(xù)性、持久性，以確保經(jīng)濟健康快速發(fā)展。此外，還應通過各種形式注重培育、維護、提高社會信用和政府信譽，以切實保障投資者合法權益。
2.完善各項優(yōu)惠政策，為投融資活動提供良好的政策環(huán)境。出臺鼓勵外商投資優(yōu)惠政策和引進資金獎勵規(guī)定，簡化不合理的行政審批。規(guī)定操作辦法要具體，應盡快制定相應的實施細則，以便于執(zhí)行。同時，在制定優(yōu)惠政策時要注意不要把優(yōu)惠政策的刺激作用絕對化，特別是要防止地區(qū)、行業(yè)無原則地承諾優(yōu)惠。落實依法行政，提高政府工作效率。建立有關規(guī)范公務員、執(zhí)法人員行政、執(zhí)法行為的法規(guī)或條例，如公務員和執(zhí)法人員的行政、執(zhí)法標準條例、監(jiān)督條例、相關責任條例等，改善行政機關、事業(yè)單位的工作作風。
3.建立全面、科學的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制。上級政府對下級的政績考核和升遷激勵決定著地方政府的行為取向，應本著局部效益和全局利益、重點任務和全面工作、短期目標和長遠發(fā)展相結合的原則，制定全面、科學的地方政府政績考核指標和考核辦法及激勵措施，并盡可能地形成規(guī)范化的政府官員政績考核和升遷制度。
3.3構建全方位、多層次、寬領域的地方融資體系
目前，我國基礎設施建設資金主要來自于中央和地方財政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場，而眼下無論是中央財政還是地方財政，增加對基礎設施建設的投入都存在相當大的困難。商業(yè)銀行對市政項目提供貸款也有諸多局限性，其資金來源以短期存款為主，而基礎設施具有建設與使用周期長、微利經(jīng)營、現(xiàn)金回流慢等特點，從而限制了一般商業(yè)性資金的投入。政策性銀行的資金來源也有限，且貸款對象側重于全國性基礎設施項目。資本市場應是市政建設籌資的重要渠道，并且我國已經(jīng)開始利用國際資本市場為基礎設施建設籌措資金，但國內資本市場還遠未有效地利用起來。因此，改變我國基礎設施落后、投入不足的現(xiàn)狀必須轉變思路，按市場經(jīng)濟的要求逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金籌措新體制。
3.4規(guī)范地方融資行為
轉變地方職能，完成角色的轉換。明確融資主要投資于非競爭性投資領域，即所謂的公益性投資項目。這類項目包括防災、公共教育設備和非收費制的基礎設備投資項目等，因為這類項目所具有的低經(jīng)濟效益性和高社會效益性，社會投資肯定無法滿足這種需要，作為彌補此類“市場失靈”的重要機構，必須保證充足的資金供應，按時保質地完成政府投資任務。
對有收費機制、收益穩(wěn)定的，而以前主要由政府設施的項目應完全交給社會投資者投資。從本質上看，它們屬于競爭性投資項目，包括收費交通基礎建設、住宅安居系統(tǒng)、電力建設和其他項目。（東方銅牛網(wǎng)）政府在此類投資項目中所起的作用主要是監(jiān)督，其他的職能如建設、管理、收入等應全部轉交給市場，才有利于保證項目的可持續(xù)發(fā)展。
對一些有收費機制但短時期效益難以做到投資收益平衡的基礎設施項目，政府通過適當?shù)难a貼政策，使之能從建設一開始就成為較高收益的項目，再通過后期穩(wěn)定的收益實現(xiàn)項目的收支平衡，從而收回以前的補貼，并可以鼓勵社會資金規(guī)范、有序地投入。當然，還需要地方提供如價格政策等優(yōu)惠政策，加大項目法人的經(jīng)營自主權，保證此類項目后期的連續(xù)收益。
合理、明確地以法律規(guī)范的形式界定各級地方間的事權范圍。
結 論
目前我國地方融資平臺的債務規(guī)模大，限期結構不合理，風險高度集中于銀行，投資行為盲目已經(jīng)成為英雄中國經(jīng)濟發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運轉的一個重要因素。因此必須通過完善法律體系，強化銀行信貸管理和資本約束機制，拓寬融資渠道，玩三融資平臺的法人治理結構等措施，通過風險化解手段，規(guī)范地方融資平臺的運作，使其在經(jīng)濟建設中發(fā)揮更為積極的作用。