我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究與分析，為創(chuàng)建小康社會(huì)鋪路
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引 言
《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中明確規(guī)定：地方政府不得發(fā)行地方政府債券，這使得地方政府財(cái)政收入無(wú)法滿足地方經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展和提供公共服務(wù)的資金需要，財(cái)政開始出現(xiàn)赤字。為解決財(cái)政赤字、獲得更多資金，一些地方政府通過(guò)劃撥土地、發(fā)行國(guó)債、出讓股權(quán)、抵押貸款等地方融資平臺(tái)大量舉債，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)。這樣的形勢(shì)在一定程度上解決了地方政府融資困難的問(wèn)題，緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但由于地方融資平臺(tái)舉債的范圍難以預(yù)計(jì)。另外，融資平臺(tái)由于是以政府給予的土地等實(shí)物抵押，并且以政府的信用作為擔(dān)保，銀行等金融機(jī)構(gòu)在資金提供給政府方面根本不嚴(yán)格審核，增加了政府債務(wù)的隱性負(fù)債，給地方政府債務(wù)出現(xiàn)危機(jī)埋下了隱患。
目前，我國(guó)的地方債務(wù)（即地方政府債務(wù)）問(wèn)題比較突出，在局部已形成高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，如不積極防范和及時(shí)化解，將對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。因各種原因，地方政府背負(fù)了各種形式的債務(wù)，且數(shù)額巨大，已經(jīng)形成了嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有必要對(duì)地方債務(wù)的構(gòu)成、現(xiàn)狀以及形成原因等方面進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策，因此防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
一、 我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀
1.1我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的形成
地方債務(wù)由直接債務(wù)或有債務(wù)兩個(gè)部分構(gòu)成。直接債務(wù)是由地方政府出面直接舉債的或法律、合同所確認(rèn)的政府責(zé)任，是在任何情況下都會(huì)發(fā)生的償還義務(wù)，因而具有確定性；或有負(fù)債是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的，是由某一個(gè)別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此不確定性。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財(cái)力普遍有限的情況下，各級(jí)政府通過(guò)各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來(lái)的地方債務(wù)問(wèn)題也日漸突出。
1.2我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀
改革開放以后，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，截至2014年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已然躍居為世界第二。根據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元(人民幣，下同)，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。 公開數(shù)據(jù)顯示，地方債在局部地區(qū)、部分城市已經(jīng)觸及到一些安全警戒線指標(biāo)。
此前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所發(fā)布報(bào)告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價(jià)，一個(gè)典型案例是，江蘇如皋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2008年至今已經(jīng)向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。
二、我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題
2.1我國(guó)地方政府觀念問(wèn)題
隨著我國(guó)改革開放的步伐，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量提升引起了地方性的資金預(yù)算需求的快速增長(zhǎng)，隨之而來(lái)的是地方政府債務(wù)總量也發(fā)生了大幅度的增加。各地為了提高本地的生產(chǎn)總值，規(guī)避法律約束行為成風(fēng)，隱性舉債現(xiàn)象盛行。
資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性問(wèn)題。因此，各級(jí)地方政府和企業(yè)利用一切機(jī)會(huì)，采取多種方式招商引資，導(dǎo)致地方長(zhǎng)期舉債，鋪攤子、上項(xiàng)目、搞形象工程，地方政府財(cái)務(wù)早已千瘡百孔。
2.2地方政府體系
生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)作為政府官員考核的主要指標(biāo)，對(duì)于債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)大小等指標(biāo)則不太重視。政府官員在有限的任職內(nèi)（基層地方政府官員的任職一般為三年，縣級(jí)以上的官員也只有五年），往往為了升遷需要不顧財(cái)力實(shí)際情況，通過(guò)各種項(xiàng)目透支財(cái)力，大力興舉行建“面子”工程”，用于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此產(chǎn)生的債務(wù)不列入績(jī)效考核的重點(diǎn)，繼承者繼承了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，繼承者又會(huì)因?yàn)橄嗤脑蛎つ颗e債，最終使債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，陷入惡性循環(huán)。
2.3管理不到位
地方官員往往在在任期間的債務(wù)沒還完就被調(diào)走，而下任官員在上任官員的政績(jī)壓力下，會(huì)繼續(xù)借債，借完又把皮球丟給下一位接任者，導(dǎo)致雪球越滾越大。另外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力，力求建設(shè)“欣欣向榮”的城市。
2.4缺乏專業(yè)政府部門約束
目前我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在日積月累，不斷增加，形勢(shì)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)緊迫的程度。地方債務(wù)不僅規(guī)模龐大，而且結(jié)構(gòu)分散，具有很強(qiáng)的隱蔽性，無(wú)法被人輕易發(fā)現(xiàn)，透明度極差。目前尚未確立衡量這些債務(wù)的統(tǒng)一口徑，也缺少債務(wù)的預(yù)警機(jī)制。而且，這些債務(wù)的違約率較高，副作用很大。因此地方政府債務(wù)的規(guī)模還是呈加速上升的趨勢(shì)。
三、 我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題優(yōu)化對(duì)策
3.1加大地方政府對(duì)財(cái)政的統(tǒng)管力度
建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級(jí)政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長(zhǎng)期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對(duì)已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。
3.2優(yōu)化地方政府體系
對(duì)官員的考核制度導(dǎo)致了官員不合理的政績(jī)觀的產(chǎn)生，引發(fā)了各地官員盲目地追求投資和政績(jī)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。應(yīng)該將地方政府的債務(wù)情況也納入官員的考核體系之中，不僅看留下了多少投資，也要看留下了多少債務(wù)，全方位地評(píng)判投入產(chǎn)出，讓官員們能認(rèn)識(shí)到對(duì)人民的責(zé)任，構(gòu)建真正的善治政府，這樣有利于構(gòu)建更合理更完善的體制。
3.3制定各項(xiàng)政府部門債務(wù)監(jiān)察、相關(guān)機(jī)構(gòu)
建立債務(wù)小組，對(duì)各項(xiàng)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)察于預(yù)判。在各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)中，節(jié)省資金，對(duì)地方政府的財(cái)政進(jìn)行預(yù)判，可在各項(xiàng)項(xiàng)目上進(jìn)行招標(biāo)評(píng)估公司，讓評(píng)估公司給出專業(yè)的、最優(yōu)的方案。從而把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降到最低，債務(wù)小組還可以設(shè)立償還債務(wù)窗口，從地方政府財(cái)政安排，以備在無(wú)力償還時(shí)使用，以免償還高額利息。
3.4公開地方政府債務(wù)的透明性
各級(jí)政府在舉債問(wèn)題上大都巧借名目、遮遮掩掩，再加上地方政府缺乏必要的信息披露機(jī)制。因此，盡管誰(shuí)都知道目前地方政府的債務(wù)總量已經(jīng)不小，但是誰(shuí)也說(shuō)不清地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)規(guī)模等情況。尤其考慮到地方政府有大量債務(wù)的存在，這些數(shù)據(jù)會(huì)在一定程度上反映出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)狀況，地方政府出于謹(jǐn)慎的原因一般不會(huì)向外界披露，或者選擇性地少量披露。因此，誰(shuí)也無(wú)法說(shuō)清地方政府性債務(wù)的確切規(guī)模究竟有多少。
結(jié) 論
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府對(duì)資金的需求也越來(lái)越旺盛，因此，地方政府的舉債規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)問(wèn)題同樣成為不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中地方政府，在只有從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況出發(fā)，深入分析研究我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的形成原因，才能解決我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的可能性。發(fā)展是硬道理，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是解決地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。因此地方政府要牢固樹立發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想，因地制宜，科學(xué)發(fā)展，為國(guó)家創(chuàng)造美好的社會(huì)。